藍海：願美好永恆

一、東協發展FTA的背景

（一）「東協經濟共同體」向外延伸觸角

近來南海爭端再起，身處戰略要地的東南亞地區，夾在中國大陸、日本及美國等東西大國利益衝突之間，一方面顯得左右為難，另一方面卻也因此獲得外交斡旋的較大空間，利弊得失非一時所能估計。反應在經貿策略方面，受到地緣關係的影響，在大國平衡的概念之下，早在1967年8月，包括印尼、馬來西亞、菲律賓、新加坡及泰國等五國便成立東南亞國家協會（ASEAN，簡稱東協），欲藉由彼此團結合作的力量，對外強化發聲管道與影響力。隨後，汶萊、越南、寮國、緬甸及柬埔寨於1984年至1999年之間加入，約定每年固定由當年度輪值國主辦東協高峰會議，建立目前東協十國合作的基本架構。

2003年10月於印尼峇里島舉辦的高峰會上，成員國決議於2020年共同建立「東協共同體」，以區域經濟整合為目標，隔年起草「東協憲章」，提供正式的制度架構。自東協成立加上每年固定召開高峰會，在國際上的能見度迅速提高，2005年起擴大舉辦「東亞高峰會」，以東協國家為主，納入中國大陸、日本、南韓、印度、澳大利亞及紐西蘭等國家與會，成為東亞地區一股無法忽視的力量。由於東協運作順利，2007年會員國決議加速於2015年前建立「東協經濟共同體」，並於2009年簽署「2009~2015年路徑圖宣言」。在路徑圖的規劃下，有鑑於成員國大都具有出口導向型經濟的特色，因此，東協經濟共同體努力的四大方向為：(1) 創造單一市場和生產基地；(2) 成為具備高競爭力的經濟區域；(3) 平衡的區域經濟發展；以及(4) 與全球經濟體系完全整合。

（二）大國平衡與經濟現實下的務實選擇

在與全球經濟體系完全整合一項，主要著眼於日益全球化的環境下，為使東協更具有競爭力，在全球生產供應鏈上成為重要且關鍵的一環，必須對外發展、加強經貿關係。基於內部已形成建立共同體的共識，因此對外也應保持一致的態度，以東協整體為對象，對外發展、開拓區域經濟合作關係。在路徑圖內容中，明訂對外發展經濟關係需朝向「東協中心地位」為主，積極洽簽自由貿易協定（FTA）及全面性經濟合作夥伴協議。

就東協角度來看對外發展FTA的重要背景，除推動東協經濟共同體本身的需要外，還包括以下三大因素：第一，在前述大國平衡的原則下，透過東協整體力量向外拓展區域經濟範圍，將有助於刺激原先對於簽署相關協定意願較低的國家如日本等，在避免被邊緣化的考量下，態度轉趨正面，因而提高洽簽FTA的成功機率。第二，在WTO體系下的多邊會談觸礁後，區域合作成為顯學，包括歐盟、北美自由貿易區、中美洲共同市場、西非經濟共同體、海灣合作理事會等體系分頭進行，亞洲國家卻因經濟發展程度差異較大，以及中、日、韓等大國抱持觀望態度下，進展較為落後。而東協的崛起對亞太地區的區域經濟合作適時提供平台，透過東協中心地位的居間，暫時規避大國之間的主導爭議。第三，經歷全球金融風暴之後，全球經濟版圖呈現位移態勢，在歐美國家經濟低迷之際，中國大陸、印度及東協等地區經濟卻持續較快成長，累積實力之餘，對外拓展貿易版圖的需求也跟著成長，因而強化多方洽簽FTA的動機。

二、東協向外拓展FTA的戰略分析

（一）採取「東協加N」的擴張模式

東協對外拓展FTA的基礎，為1992年會員國本身所建立的東協自由貿易區（AFTA），自此內部對於強化區域經濟合作的共識逐步升高，進而嘗試向外發展區域合作範圍的各種可能性。向外發展主軸以地緣關係及政治因素為優先考量，1997年首度邀請中國大陸、日本及南韓代表參與東協高峰會，預先為東協加三的格局暖身。1999年舉辦首屆「東協加三」高峰會，以東協身分對外公布東亞合作宣言，逐步強化東協具有與外部進行貿易談判實力的印象。在此一階段，東協刻意凸顯在東亞區域內團結力量大的一體概念，同時淡化單打獨鬥的個別國家印象，藉此獲得與中、日、韓三國較為均衡的對話地位。

與中、日、韓成功建立東協加三的固定對話模式後，東協在東亞區域經濟架構中已佔有一席之地，突破以往單一國家經濟規模小，對外從事經貿談判較難發揮的困境。隨著新興國家在全球經濟的實力持續擴張，東協的觸角加速延伸至東亞以外的鄰近國家，包括澳大利亞、紐西蘭及印度，除與個別國家洽談雙邊合作的項目外，更企圖擴大聯合中、日、韓、澳、紐、印等國，塑造「東協加N」的對己有利模式，不只有助於深化東協在亞太地區經貿往來的密切程度，也可趁勢提高東協在亞太地區的經貿談判地位。

另一方面，東亞兩大經濟體中國大陸與日本，對於「東協加N」的發展卻不完全是樂觀其成。基於經濟、政治及軍事上的因素，中、日兩國在東南亞各國深耕多年，包括投資與貿易都有相當深厚的基礎。在東協發展區域經濟合作之初，由於中、日兩國本身尚無立即洽簽區域經濟合作協定的迫切性，將之視為東協內部的經貿整合，抱持關心但不深入的態度。然而，全球各地各種區域經濟合作模式快速興起，促使東亞區域經濟整合的腳步也必須加快，就經濟實力而言，中、日兩國才是首選，且中、日兩國對於東亞區域經濟整合的主導權都具有高度的實力與意願，形成頗為拉鋸的局面。而南韓近年來經濟實力也大幅提高，也是影響東亞區域經濟整合加速的一股重要推力。

（二）多元化發展區域經濟合作關係

東協在區域經濟合作的推展上，原本就是採取大國平衡策略，與大國分別友好之餘，也巧妙平衡大國在東協的勢力，不至於產生過度傾斜的問題。有鑑於此，加上中、日、韓主導意願上升，東協開始將目光投向美國及歐盟，而美國與歐盟基於本身經濟與戰略上的需求，也提高與東亞地區開展區域經濟合作的意願。美國與歐盟向來是東亞地區最重要的出口目的地，過去在保護本國產業及維持區域平衡的前提下，區域整合的進展緩慢，但東亞各國經濟蓬勃成長，美、歐不得不正視這股新勢力的崛起。尤其在全球金融風暴後，開發新興市場的需求上升，東協掌握此一契機，與美、歐展開合作試探。

在美國部分，以泛太平洋戰略經濟夥伴協議（TPP）為代表，TPP是2002年由亞太經合會成員所發起，醞釀成立亞太地區的自由貿易區，最初參與談判的國家為汶萊、智利、紐西蘭及新加坡等四國，之後澳大利亞、馬來西亞、秘魯、美國及越南等五國加入。美國總統歐巴馬於2011年的亞太經合會上力推TPP，一般認為主因有三：一是宣示美國重返亞太的基調，在「東協加N」迅速發展的同時另起爐灶，以免美國在亞太的經貿影響力下降；二是基於美國出口的需求，在全球金融風暴後，新闢出口市場；三是制衡中國大陸對美國大幅出超，改善貿易失衡問題。

在歐洲部分，2007年5月東協與歐盟針對FTA啟動會談，原本計畫於隔年進入正式談判，但由於雙方經濟發展背景差異過大，經多次洽談未果後，2009年觸礁，雙方宣布暫停進展，改由歐盟與東協個別成員國進行貿易談判，以符合各自利益需求。對於東協成員國而言，本於各國條件與歐盟洽談自由貿易協定，可有效降低本國敏感性產業受衝擊程度，以國際化程度較高的新加坡最為積極，在2009年東協與歐盟暫停談判後，立即啟動新加坡與歐盟之間的談判，另馬來西亞、越南、泰國等國也分別與歐盟啟動談判，顯示出各會員國在策略運用上靈活的一面。

三、東協簽署FTA的進程

以東協整體為對象，目前已簽署生效的區域貿易協定共五個，包括中國大陸、日本、南韓、澳紐，以及印度。就時間點來看，自東協與中國大陸於2002年簽署全面經濟合作架構協定以來，對外發展自由貿易協定的腳步開始加快，於2007年至2010年密集完成五個重要「東協加一」FTA的簽署，成功樹立東亞區域經濟整合中心的地位。個別成員國中則以新加坡最為積極，從2001年完成與紐西蘭的FTA後，至今簽署的雙邊FTA已超過十個，成績斐然。（參見表1、表2）

（一）中、日、韓相互較勁意味濃厚

中、日、韓與東協簽署FTA的態度，初期並非特別積極，其中，日、韓基於保護國內產業的一貫原則，對於簽署FTA之後農業可能產生受衝突之虞的對手國，如中國大陸、東協等，更是顯得謹慎。然而，區域經濟整合具有所謂Domino效應，一旦鄰國成立雙邊區域貿易協定，被排除在外的國家可能因貿易轉移效果而受到波及，基於不被邊緣化的考量下，將轉而加速進行區域合作的談判。在東協與中、日、韓FTA的發展過程中，即可明顯看到Domino效應的發酵。

東協與中國大陸最初觸及自由貿易協定的想法，為2000年中國大陸總理朱鎔基在東協加三高峰會上提出，之後於2001年達成共識，2002年正式簽署「東協－中國大陸全面經濟合作架構協定」，2003年加入「東南亞友好合作條約」，協議於2004年開始實施「早期收穫計畫」。其後，雙方在全面經濟合作的架構下，於2004年、2007年及2009年分別完成商品貿易、服務貿易及投資協定的簽署。

東協與日本早於1973年便開始發展立非正式關係，雙邊經貿往來原先就十分熱絡，但遲至2002年東協與中國大陸簽署全面經濟合作架構協定後，隔年雙方才簽署「全面經濟夥伴關係架構」，且趕在中國大陸之後立刻加入「東南亞友好合作條約」，較勁意味十足。但有別於中國大陸與東協分階段簽署商品貿易、服務貿易及投資協定，日本採取的是「一次到位」的方式，於2008年簽署的「東協－日本全面經濟合作架構協定」中，內容涵蓋商品貿易、服務貿易、投資協定及經濟合作等範圍。

東協與南韓則在1991年開始成為全面對話夥伴，但與日本一樣，等到2002年東協與中國大陸簽署全面經濟合作架構協定後，唯恐產業加速向中國大陸移動，於2005年方簽署「東協－南韓全面經濟合作架構協定」。在談判項目上，南韓與中國大陸同樣採取分階段進行的方式，於2006年、2007年及2009年先後完成商品貿

表1  東協五個FTA的發展與特色

     資料來源：本文整理。

易、服務貿易及投資協定的簽署。

（二）澳紐、印度自由度恰成對比

東協與澳大利亞及紐西蘭發展的時間較早，於1970年代即開始建立對話夥伴關係，2005年紐、澳先後加入「東南亞友好合作條約」。但直到2009年才完成三方自由貿易協定，也是感受到東協陸續與中、日、韓完成FTA的壓力。雖然東協與澳、紐談判耗時，但協定內容涵蓋最廣，是東協對外簽署的第一個全面性FTA，內容除

表2  東協簽署的區域貿易協定（RTA）

     資料來源：WTO區域貿易協定資訊系統（RTA-IS）、本文整理。

一般的商品貿易、服務貿易及投資協定外，還納入金融服務、電信服務、電子商務、自然人移動、智財權及經濟合作等多樣化議題。

至於與印度之間的進展，源自於印度採取「東進政策」，加上東協與大國之間簽署FTA的刺激，印度決定加強與東協之間的經貿合作。2003年雙方簽署「東協－印度全面經濟合作架構協定」，同年印度加入「東南亞友好合作條約」，之後於2009年完成簽署商品貿易協定。然而，受到全球金融風暴的影響，印度國內的保護主義興起，對於降稅的限制較多，是東協對外簽署的FTA當中，自由化程度最低的一個，與澳紐之全面性開放成為對比。

（三）個別成員國中新加坡進度超前

個別成員國中，新加坡最有斬獲，簽署對象除周邊的澳大利亞、紐西蘭及印度外，還包括突破區域界線的南美、中東，以及其他東亞國家較少觸及的美國與歐洲自由聯盟。另從對手國角度看，日本是與東協個別國家發展自由貿易關係最積極的一國，先後與新加坡、馬來西亞、泰國、印尼、汶萊、菲律賓及越南等七國完成雙邊FTA，除傳統區域產業分工上的考量，更著眼於未來東南亞各國深具潛力的內需市場，因而提早投資布局。

四、未來東協發展FTA的可能方向

由東協對外發展FTA的軌跡觀察，由於中、日、韓等國主導意願增強，東協過去夾在大國利益之間，暫時充當核心角色的時代將回歸正常，由經濟實力較強的中國大陸、日本取而代之。此外，東協傳統上大國平衡的概念仍將影響對外發展的走向，除與中、日、韓等東亞大國持續進行合作外，也進一步發展與東亞以外大國整合的可能性，且不侷限於「東協加N」的模式，選擇以靈活的結盟方式擴大區域合作範圍。

（一）中心地位逐步釋出

東協先前營造「東協加N」的合作模式，隨著區域整合的範圍逐漸擴大、參與的大國數量增加，FTA簽署的實質成效升高，勢必有所轉變。從經濟實力而言，中、日才是東亞地區最具有主導實力的區域大國，過去東協作為東亞整合的核心地位，只是暫代性質，由中、日接手乃經濟現實之必然，而南韓近年經濟實力大幅提升，加上對外發展FTA進展順利，對於東亞經濟整合的重要性與影響力與日俱增。但在合作的形式上，或許還將延續的「東協加N」名稱，但實質上主導權必然易手，由中、日、韓等國擔當談判主角。

（二）「東協加N」不再是第一優先選項

除中、日、韓等國主導意願轉強，迫使東協在東亞經濟整合之中心地位旁落外，其他外力介入及東協內部矛盾，也令東協發展FTA的方向必須做出適度調整。在外力部分，美國有意強化在亞太地區的經貿戰略地位，積極主導TPP的發展，成為「東協加N」以外的另一選項，對於亞太國家具有相當大的吸引力。歐盟方面，評估與東協整體簽署FTA的難度太高，轉而採取與會員國個別談判方式，以獲取雙方最大利益，正持續進展中，一旦有重大突破，亦將引發連鎖效應。

在東協之內，一方面「東協加一」陸續生效後，部分成員國提出檢討，如印尼於東協與中國大陸FTA生效後立即反悔，認為緩衝期不夠，希望能暫緩加入；而越南也傳出中國大陸大量廉價商品湧入，國內產品難以與之競爭的負面批評。另一方面，東協成員國之間也存有內部矛盾，從南海爭議所引發的政治情結，隨處可見大國在背後介入的痕跡，提高合作的複雜度。因此，未來各國對於發展FTA的策略，應不侷限以「東協加N」為優先，轉以分進合擊的靈活手腕，不排斥任何區域合作的型態，如馬來西亞在2011年之後至今，已成功洽簽三個獨立的FTA，未受「東協加N」暫停進度的影響。就洽簽對手國而言，單一成員國的經濟規模雖然較小，但可因此累積類似的談判經驗，並產生擴散效應，談判意願也有逐漸提高的趨勢。